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《法治中國說·大檢察官說》第四集:以公益的名義(上)

2019-01-12 10:40  來源:最高人民檢察院微信公號  責任編輯:黃海英
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  文字實錄

  配音:生態環境遭破壞,偽劣食品藥品威脅百姓身體健康,檢察機關因何出手?

  張雪樵:檢察官作為公共利益的代表,肩負著重要責任。如果督促無效,可以提起行政公益訴訟。

  別濤:同時推動多個部門,來相互履職,否則的話,那咱們就是要法庭上見。

  配音:檢察公益訴訟制度出臺一年多時間,究竟成效如何?

  張雪樵:從2017年7月全面實施檢察公益訴訟制度到今天,檢察機關共發出檢察建議書6萬多份,92%都得到了采納。

  梁莉:五個小時之內,就把這個14年沒有拆的違法建筑,進行了拆除。

  配音:在檢察公益訴訟中,檢方把行政機關告上法庭,雙方是否會因此產生矛盾?

  陳自力:說實話,當時接到這個檢察建議書,我們是有一些不理解。

  匡凌:不支持、不配合,感覺我們是來給他們挑刺的。

  張雪樵:作為被監督者,總是覺得好像有點被動的吧。(如果)告到法庭上,我是被告,如果敗訴,誰愿意做敗訴的被告!

  配音:《法治中國說·大檢察官說》——以公益的名義,即將播出。

  王端端:說中國法治故事,談司法改革進展。觀眾朋友,大家好,歡迎來到由中央廣播電視總臺和最高人民檢察院共同打造的《法治中國說·大檢察官說》,我是主持人王端端。

  公共利益就如同環繞在我們身邊的空氣和陽光一樣,每個人都需要它,但是它又并不專屬于某一個人。于是在很多人的眼中,公共利益也就成了一塊令人覬覦的唐僧肉。多年來,公共利益受損已經成為民眾心中之痛,偽劣的食品藥品危害百姓舌尖上的安全,環境污染又使碧水藍天失去了色彩,網絡不當言論又使美丑和是非失去了標準。那么當公共利益受損的時候,我們應該找誰來維護呢?尤其是一些本該負責的職能部門無所作為的時候,法律又賦予了檢察機關什么新的使命?今天我們就請大檢察官來談一談檢察公益訴訟。首先為您介紹一下,今天場上就座的四位嘉賓。中央黨校教授卓澤淵,北京大學法學院院長、教授潘劍鋒,中國人民大學法學院院長、教授王軼,中國社科院法學所研究員周漢華。

  同時我們也歡迎媒體席上就座的15位媒體界的朋友們,還有現場的檢察官朋友們,歡迎大家的光臨。也請電視機前的觀眾朋友現在掃描屏幕下方的二維碼,關注我們節目的公眾號,參與我們節目的討論,可以與我們的大檢察官,還有我們現場的專家們進行交流和溝通,期待您的參與。好,接下來就請出今天的主角,我們來看大屏幕。

  張雪樵:我做了八年的執業律師,每年要辦近一百個案件。我每接了一個案件,就像一個演員進入了角色,盡可能地要想象到當事人他所碰到的一些困難,將心比心。從律師轉行到檢察官它是一個很大的轉折,但是它的追求應該都是為了公平正義。對于法律的信仰,就是你甘于為了法律,辦好一個案子,愿意放棄你現在擁有的一切,這才是叫信仰。司法有度,有度才能有情,才能入理。公平正義,不在法典中,在人民群眾、百姓的口碑中。

  配音:他是最高人民檢察院副檢察長、二級大檢察官張雪樵。讓我們以熱烈的掌聲有請大檢察官。

  張雪樵:觀眾朋友,大家好,小時候我們經常會背一首詩,敕勒川,陰山下。天蒼蒼,野茫茫,風吹草低見牛羊。藍藍的天空,清清的湖水,綠綠的草原,好美的天堂啊!但是近年來,在大青山國家自然保護區,違法采礦,違法占地辦廠,亂象叢生,滿目瘡痍。今年(2018年)1月以來,大青山沿線的武川縣、新城區、青山區人民檢察院查明有71家廠礦企業,沒有按照政府規定的時間退出草原,依照行政訴訟法的規定,三家檢察院向當地的國土局、環保局、農牧林業局、自然保護區管理局依法發出公益訴訟檢察建議書,督促它們依法履職,及時清退廠礦企業。到今年(2018年)8月,71家企業全部清理退場,補植復綠了三千四百畝草原,清清湖水綠綠草原,得以重生再現。

  也許你會問,檢察官是站在法庭上指控犯罪,保一方平安,怎么今天做起了保護青山綠水的大自然天使呢?這其實是個百年之問,一百多年前,《美國經濟評論》雜志首次提出了“公地治理”的難題,也就是說公共資源誰都可以利用,但公共資源被人(濫)用或者破壞,誰又都無可奈何,阻止不了。就像我們今天社區養狗,到處亂竄、亂咬,三歲小孩都不敢出門,公共綠地成了狗的天堂,滿地污穢難以下腳。大家都在抱怨:政府怎么不來管管。也許政府還騰不出身手,也許政府先顧著把城市做大,還沒來得及顧及公益和公平。那么面對比比皆是的公益侵害,誰應該挺身而出,來為公益代言呢?習近平總書記專門強調,檢察官作為公共利益的代表,肩負著重要責任。當發現生態環境破壞和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地出讓等領域,負有監督管理職責的行政機關,違法亂作為或者不作為,造成公共利益受到侵害的,檢察機關應當依法督促行政機關自行糾錯;如果督促無效,可以提起行政公益訴訟,把行政機關告上法院。

  在湖南長沙有條美麗的撈刀河,河上有座美麗的小島,叫騰飛島。2003年4月就被列為長沙市飲用水的水源一級保護區,水廠的取水口就在那里,按照法律規定,那里是不得開發房地產的。但是不久,一家地產公司還是拿下了整座島的用地,開始打造長沙市首屈一指的超級大樓盤“威尼斯城”。房子造了一期、二期、三期,樓盤越賣越火,房價越跳越高,到第四期的時候,開發商擅自改變設計,九棟高樓增加了15萬建筑平米,并且未批先建,相關部門也不是一點不管,到建到第六棟高樓時,長沙縣行政執法局第一次做出了行政處罰:責令停工并處罰款10萬元。區區10萬元,對一個大樓盤來說九牛一毛而已,罰款即交,但高樓照建。一年之后,第六棟高樓全部建成,并且第八棟樓的基坑也已經完成。2017年7月,長沙市人民檢察院發現線索,并立案調查,查明了長沙縣城建局、環保局、(行政)執法局,在“威尼斯城”的違法建設當中,該管不管,監管不力,行政違法證據確鑿。為了保護撈刀河的生態安全、防洪安全和居民的飲用水安全,依法向三家部門發出了公益訴訟檢察建議書,要求采取監管措施,該停工的必須停工,絕不允許無法無天。剛開始財大氣粗的開發商不以為然,檢察機關頂真不讓步,咬緊不松口,持續發力,終于逼停了第七棟、第八棟樓的施工,并把已經深挖數米的基坑全部填平復綠,追加行政罰款436萬元,第九棟樓也不再開工,同時遷移水廠的取水口,建成新水廠,總算解除了居民的飲水之憂。

  為什么檢察院的一紙檢察建議書,會成為撬動巨石的杠桿?絕不是檢察機關高人一等,而是檢察公益訴訟運用了法治思維。環境受污染,公益遭侵害,政府管不了,千萬次問你,總有千萬個理由,由監督法律統一實施的檢察機關調查,如果發現錯誤,也是“先君子后小人”,督促你自行糾錯;如果認為沒有錯,也可以對簿公堂,明辨是非,最后還是由法院居中裁判。依法行政、公正司法、尊法守法的主線貫穿始終,彰顯了社會治理的法治化。

  也許你會問:既然是公益訴訟,為什么不到法庭上見、分個是非?既然政府做錯了,為什么不一錘定音判它個敗訴?孔子有句話講得很好,“聽訟,吾猶人也,必也使無訟乎。”意思是說,沒有糾紛不打官司,才是最理想的。政府與檢察機關都是在黨的領導下,以人民為中心,肩負著保護公益的神圣職責。對政府來說,無論你檢察院是否介入辦案,保護公益乃是分內的活;對檢察機關來說,解決公益的問題,才是這項制度的使命初心。是非對錯,也不是一定要到法庭上才能分清,公益問題則是解決得越早越好,今天等不起明天。向大家很高興地報告一組數據,從2017年7月,全面實施檢察公益訴訟制度到今天,檢察機關共發出檢察建議書6萬多份,92%都得到了采納,涉案的公益問題都在提起公益訴訟的時間節點之前解決到位,功夫下在訴前,不訴勝于起訴。

  當然硬骨頭的案件,往往是難以一蹴而就的。長江在湖北宜昌流經237公里,靠江吃江,那里的養豬業十分的紅火,沿江的養豬場密密麻麻,多如過江之鯽,養殖污(水)直排江河,十分嚴重。滾滾長江東流水,浪淘盡千古英雄人物,卻淘不盡百萬生豬洗腳水。宜昌市點軍區檢察院,查明所在轄區的艾家鎮橋河村有多家生豬的養殖場,養殖的廢水直排長江,于是向區環保局發出了要求采取監管措施的檢察建議書:廢水必須凈化,否則必須關停。但是半年過去了,局面沒有得到根本的改觀。于是區檢察院一張訴狀,把區環保局告到了區法院,區法院經過審理,判令區環保局怠于履行監管職責違法,應當全面作出行政處罰。區環保局敗訴了,但依法治水的故事并沒有畫上句號,沒有等法院作出判決,區政府就組織了區環保局、區農林水務局、區行政執法局等多部門聯合開展生豬養殖污染防治的專項大檢查,不僅解決了橋河村的污染問題,還在全區范圍內關停了413家違法養豬場,一下子減少了三萬多(頭)生豬。判決三個月之后,宜昌市環境保護委員會,在全市范圍內組織開展了畜禽養殖污染防治的專項整治活動。可謂是一石激起千層浪,百花齊放滿園春。做成一個案例,勝過一打文件,糾正一家錯誤,警示一片問題,推動一面工作,超越一事一案的傳統模式,把普通案件做成依法行政的標桿案例,顛覆你輸我贏的對抗格局,把公堂之爭轉化成公益保護的多贏共贏,這就是良法善治的深層張力和國家治理的現代化偉力。

  除了行政公益訴訟,對生態環境破壞和資源保護,食品藥品安全領域,侵害眾多消費者合法權益,以及侵害英烈名譽的行為,檢察機關還可以提起民事公益訴訟。廣州市查獲了一個利用工業用鹽假冒加碘食鹽的犯罪窩點,銷售數額達到12萬元。法院判處被告人劉邦亮有期徒刑3年,并處罰金8萬元。廣州市人民檢察院認為,雖然判了刑,但絕不能讓犯罪分子發了黑心財,應當按照食品安全法的規定,按照銷售額的十倍,處以懲罰性賠償。于是向法院追加提起了民事公益訴訟,法院依法判處被告劉邦亮支付賠償金112萬元。民以食為天,對無良奸商決不手軟,要用法治的霹靂手段,嚴懲不貸,以儆效尤。

  有圖有真相,有數有底氣。從2017年7月到(2018)年10月底,全國檢察機關共辦理公益訴訟案件8萬多件,超過200萬畝被破壞、污染的耕地、林地、濕地、草原修復了生態,5854家違法企業,3163家違規養殖場被責令整改,查處了假冒偽劣食品21萬公斤,假藥851種,追回國有財產28億元。

  專門到中國來考察環境保護的聯合國副秘書長兼環境規劃署執行主任埃里克·索爾海姆,他由衷地贊嘆道:“中國的檢察官,代表公共利益,把政府告上了法院,這是了不起的體系,光這一項制度,就使中國的司法制度成為全世界最有力的司法制度之一。”美國夏威夷州最高法院麥克威爾遜大法官,就為習近平主席點贊,他說中國國家領導人的生態保護理念,即使從全球歷史的角度里看,也是十分罕見、難得,中國的檢察公益訴訟制度,堪稱環境保護的全球表率。是的,習近平總書記在十八屆四中全會,首次畫出了檢察公益訴訟的改革路線圖。雖然四年我們剛剛起步,有待發展、完善,但足以讓我們堅信,執政興國的中國化方案,不僅破解了公地治理的百年難題,也正在為中國人民(偉大的“兩個一百年”)和全世界人類命運的共同體創造更加美好的明天。謝謝。

  配音:在檢察公益訴訟中,行政機關受檢察機關監督履行職責,它們是否心甘情愿?

  梁莉:剛開始它們還是有一些擔心、擔憂,有一點被動應付。

  匡凌:行政機關看到我們辦這個案子,它就有一種擔心,感覺我們是來給它們挑刺的。

  配音:發起行政公益訴訟前,檢察機關為什么要首先發送檢察建議,一封檢察建議究竟有著怎樣的作用?

  胡衛列:它體現了對行政執法權的一種尊重。

  張雪樵:如果沒有后面的訴訟,那可能建議會打折扣。

  配音:檢察機關和行政機關是公益訴訟中的起訴人和被告,處于監督和被監督的關系,雙方因何能握手言歡、合作共贏?

  陳自力:檢察公益訴訟,它不是為難、刁難我們政府行政部門。

  張雪樵:一個籬笆三個樁,三個樁各司其職,就會堅如磐石,如果少一個樁,就會風雨飄搖。

  配音:《法治中國說·大檢察官說》——以公益的名義,正在播出。

  王端端:非常感謝張雪樵大檢察官的精彩演講,通過您的演講我們對檢察公益訴訟有了進一步的了解。另外我們還了解到,就是由檢察機關通過檢察公益訴訟這種方式,來督促行政機關來解決公益問題,這個制度是我國的首創,是嗎?

  張雪樵:中國有句成語,橘生淮南則為橘,(生于)淮北則為枳。一項法律制度它總是跟它的國情、社會是有關的。在國外也有公益訴訟制度,但是國外的檢察機關,它是屬于行政序列,所以它也不可能對行政機關提起公益訴訟制度,一般是設定了檢察機關提起民事公益訴訟制度,在法國、德國、日本、英國、美國都有,但是真正的對于行政機關提起公益訴訟制度,是在我國,因為我們的檢察機關是具有法律監督機關的憲法定位,所以這項制度是我國首創,也是我們司法文明的驕傲。

  王端端:確實追根溯源,可以看得出來,它與中國的國情是息息相關的。那么這項制度到底還有哪些好處,我們也請現場的四位專家給我們介紹一下:

  王軼:在世界范圍內,通過法律的手段來維護公共利益,通常都會遇到兩個方面的難題,一個方面的難題簡單來講,就是“非不欲也,實不能也”。這句話的意思就是說,不是說不想去運用法律的手段保護公共利益,而是不具備這樣的能力運用法律手段去保護公共利益。這個比較典型的,在剛才張檢的演講中間其實也涉及到了,比如說消費者當他面對侵害像消費者合法權益的這種公共利益維護的情形,面對著無論是在信息、經濟實力、交往經驗都遠勝自己一籌的那個經營者,他并不是不想維護,而是沒有足夠的能力去維護,這是一個困難。第二個困難主要就體現為他“非不能也,實不欲也”,這句話的意思是,他有能力通過法律的手段,維護公共利益,但是動力不足,他不想這么去做。這個比較典型的,主要是體現在有一些對公共利益的損害,并不是那么直接地都表現在一些特定民事主體自身合法權益的侵害上,這個時候運用法律手段維護公共利益的那個動力就不夠。怎么解決這兩個難題?我覺得通過檢察機關提起公益訴訟,可以說是我們中國人,發揚我們的智慧,立足我們的實際,提出的一個有效的解決方案。

  王端端:那卓教授呢?

  卓澤淵:我以為人民檢察院來開展公益的行政訴訟,它實際上是檢察院性質和權威的體現。人民檢察院是國家的法律監督機關,當政府怠于行使自己的行政權力,或者未能很好地行使行政權力的時候,誰來監督它?我們法定的國家的監督機構,人民檢察院從它的性質上講,它就必須擔負起監督行政機關的責任。再從人民檢察院的權威性來講,人民檢察院享有崇高的法律監督機構這樣神圣的地位,它具有監督法律的權威性,就使得它比一般的公民拿起法律武器來,維護自己的合法權益,(比)一般的社會組織拿起法律武器,維護社會的公共利益,那人民檢察院具有自己獨特的職權優勢。

  周漢華:檢察機關提起公益訴訟,可以歸納為增加了一道防線。那么之所以講增加了一道防線,我們知道政府機關本身也是維護公共利益的,政府也是人民的政府,但是不管是從主觀,還是從客觀條件來說,政府機關在維護公共利益的過程中,可能就會有做不到,能力不夠,或者受到各種因素的影響等等的這種干預或者說這種制約。那么由檢察機關通過提起公益訴訟的這種機制,就為公共利益的保護就多增加了一道防線,我想這對于維護公共利益,其實也是維護我們每一個公民的合法權利來說,這顯然是非常有利的。

  王端端:那剛才幾位嘉賓對于我國的檢察公益訴訟制度的好處,已經是闡述得非常清楚。那這項制度是2015年開始試點,2017年正式確立的,那至今是經過一年多的時間,它其中已經是達到了一個非常好的效果,剛才張檢在演講中都已經是為我們做了介紹。在此我們可能會有一種這樣的擔心,就是檢察機關通過打官司這種方式,把行政部門(告)上法庭來督促它們解決公益問題,那么會不會得罪行政機關呢?而且雙方如果說有較勁的過程,會不會使得公益問題的解決過程變得更加復雜呢?那剛才張檢也是提到了長沙這樣的案例,今天我們節目現場也請來了湖南省長沙市人民檢察院的檢察官,來給我們介紹一下相關的情況。

  匡凌:騰飛島位于長沙縣新沙鎮,這個島它是四面環水,島嶼的面積有三千畝,這個島嶼被某世界500強的房地產企業,分四期開發成一個休閑、商業、居住的一個大型的小區。

  王端端:那當時(你們)是發現這里有違規的建筑之后,是首先向相關的行政管理部門發出了檢察建議,是這樣嗎?

  匡凌:是的,我們向三個行政機關發出了檢察建議,分別是城鄉規劃局、環境保護局、行政執法局。它們的態度開始是不太理解的,三個行政機關,我們發了檢察建議以后,實際上有兩個行政機關是回復了兩次,為什么回復了兩次?因為第一次的回復是達不到我們提起公益訴訟的要求,它們三個行政機關有兩個認為它們已經依法履職了,比方說行政執法局認為它已經窮盡了所有的行政執法手段,環保局認為它已經履行了監管職責,規劃局認為它自己行政許可的審批是沒有問題的,這主要是它們對公益訴訟不了解,還有一個法律適用和理解的問題。

  王端端:那么我們今天現場也是請來了這個案例的另一方的當事人,湖南省長沙縣行政執法局常務副局長陳自力。陳局長您好,當時是接到這個公益訴訟的時候,當時是發來的檢察建議,當時你們是一種什么樣的反應呢?什么樣的態度呢?

  陳自力:說實話,當時接到這個檢察建議書,我們是有一些不理解。因為這個騰飛島項目,在飲用水水源保護區范圍內,它沒有取得環評審批,屬于未批先建。但是我們局當時在2016年就已經作出了行政處罰,責令開發商停止建設,并處10萬元罰款。開發商交了這個罰款之后,并沒有停止違法建設,作為行政執法部門,我們也苦于沒有強制手段來制止開發商這種違法行為,所以當時我們認為我們已經是依法履職到位了的。但是后來接到這個檢察建議書之后,我們征求了專家意見,開會研究才意識到,就是沒有窮盡所有的行政手段,實際上也是一種不依法履職的行為。那么現在回過頭來看這件事情,我們按照檢察建議所列舉的一些方式方法來進行執法,效果就比較明顯。

  王端端:那當時你們都采取了哪些措施呢?

  陳自力:這個案子涉及到很多部門,規劃、建設、環保、行政執法,它又關系到了上百萬群眾的飲水安全,所以縣政府非常重視。我們局是這樣,接到檢察建議書之后,馬上重新立案調查,多次開會研究,重新作出處罰決定,就是責令開發商立即停止違法建設,對相關基坑恢復原狀,并處罰款436.5萬元。相關部門據我了解,都按照檢察建議書的內容,采取了相關的整治措施,那么我們的相關辦案人員,受到了約談,其他部門的相關責任人員,也受到了追責處分。

  王端端:我覺得通過(你們)這個例子,就可以很好地看出,檢察公益訴訟制度,給維護公益方面帶來的好處,實實在在的好處。那現在當政府部門再面對檢察公益訴訟這樣的情況,你們是一種什么樣的態度呢?

  陳自力:我們現在是這樣認為,第一檢察公益訴訟,它不是為難、刁難我們政府行政部門,它是幫助我們一起來破解難題,解決問題。第二就是檢察公益訴訟,它能夠促進我們政府行政部門,更加進一步地加強溝通、協調、合作,打破部門壁壘,形成工作的合力。第三它就是更有利于規范我們的行政執法行為,提高辦案的質量。

  王端端:好的,謝謝陳局長。通過雙方當事人的闡述,我們能夠感覺到在長沙騰飛島這個案例當中,我們檢察機關并不是說直接把政府告上了法庭,而是發送了檢察建議。那么在現實的情況下,究竟是什么樣的情況是進行發送檢察建議,什么樣情況又通過訴訟這樣的方式來督促行政部門來處理公益問題呢?相關的情況我們今天也請到了最高人民檢察院正在籌備中的公益訴訟廳的廳長胡衛列,請他來談談這個問題,胡廳長好。

  胡衛列:按照(十八屆)四中全會提出的方案,以及修法以后法律的相關規定,對于行政公益訴訟,所有的案件都需要先發出檢察建議,然后不履職的再提起訴訟。設計行政訴訟的訴前檢察建議,應當是基于我們國家檢察機關法律監督權與行政機關行政執法權不同特點,而設計的一個非常高妙的一種制度設計。它體現了檢察權對行政權的尊重,特別是對自(行)糾錯的一種尊重,也有利于節約司法資源,發揮行政機關專業的特長,來提高訴訟效率。

  配音:檢察公益訴訟制度確立一年多時間,檢察機關與行政機關密切合作,成效如何?

  梁莉:五個小時之內,就把這個14年沒有拆的違法建筑,進行了拆除,而且把周邊15畝的非法養殖一并拆除。

  回建:聯合給我們開展集中的清理活動,沿桑干河再現了昔日的清澈。

  配音:監督者與被監督者,起訴人與被告,雙方能夠合作共贏,背后的原因又是什么?

  王軼:檢察公益訴訟可以說打通了不同分工、不同實現方式的任督二脈。

  周漢華:通過這個制度的設計,它就相當于產生了一個鯰魚效應,攪動了一個我們傳統上僵化、固化的格局。

  配音:《法治中國說·大檢察官說》——以公益的名義,正在播出。

  王端端:今天節目現場我們還請到了湖北省黃石市檢察院的檢察長梁莉,我們也請她來談一談,當地檢察機關和政府部門在公益訴訟當中是如何合作的。

  梁莉:因為我們黃石是試點單位,所以我們的檢察公益訴訟持續了三年,那么我的一個最深切的感受,就是行政機關對于檢察公益訴訟的態度,從被動地應付轉為支持,到主動地上門請求檢察機關監督。因為行政機關意識到,檢察公益訴訟可以形成執法的合力,促進解決執法的一些難題。那么比如說我們黃石有一個案例就非常典型,黃石有一個城中湖,它是省級風景區,這個湖也直通長江,這個磁湖邊上有一處違法的建筑,持續了14年之久。那么當然沒有拆的原因很多,涉及到區一級市一級,還有不同的行政機關,每個行政機關都說,以其他機關履職為前置的條件。那么這樣的話,我們檢察機關發現這個線索之后,初步地進行調查,那么市國土局的局長就主動到我們市檢察院,請求檢察機關對于有監管職責的行政機關同步監督。那么我們檢察機關就把這個案件指定給我們下級檢察院,這個下級檢察院進行詳細地調查以后,分別向市一級的4家行政單位,區一級的1家行政單位,發出了訴前檢察建議。那么這5家就迅速召開了聯席會議,召集了聯合執法隊150人,五個小時之內,就把這個14年沒有拆的違法建筑進行了拆除,而且把周邊15畝的非法養殖一并拆除。老百姓是拍手稱快,行政機關也非常高興。

  王端端:我覺得這就像張檢剛才您介紹的,它似乎就是一個能夠撬動巨石的杠桿,這個制度,您看14年沒有解決的問題,就是因為這個檢察公益訴訟制度而得到了解決。

  張雪樵:剛才講到,檢察建議發揮的作用效率高,然后問題都能解決,其實檢察建議跟后面的提起訴訟是一個完整的一個整體。如果光提建議,如果沒有后面的訴訟,那可能建議會打折扣,也可能沒有做多大剛性。正因為先是設定了有訴訟的權力,然后我先來建議你,你先把這個事情解決,問題解決了(就)好了。但是如果沒解決,等著你后面的是上法庭,還等著你的是判決,還等著你的是國家強制力的執行,還等著其他的在后面。所以一個制度,它的科學性是在于它的一個整體性、系統性和協同性。它不光是檢察機關,絕對不是檢察機關這一家做了那么多事情,不是。后面它有行政機關的覺悟的提高,有人民法院司法判決強制力在后面,再說大一點,是黨的領導下,我們一府一委兩院,整個國家公權力機構構成一個整體,在共同地治理社會、發揮合力。

  王端端:確實是這樣的,是最后發揮了合力。因為我們看到之前的擔心并沒有發生,我們的檢察機關與行政部門,并沒有(形成)對立的態勢,而是形成合力共同解決公益問題。那我們也來聽一聽來自政府機關的嘉賓,他們怎么說。我們今天請來了河北省張家口市委書記回建,來給我們談一談這個問題。

  回建:因為公益訴訟它不僅能維護國家利益、社會利益、公共利益,而且能促進法治政府和法治社會建設。我們有一個總的想法就是說,推進這項工作,一是責任擔當,二是強化監督,三是鐵面司法。(作為)市委來講,在具體工作當中我們是四大班子一把手和五十多個市直部門一把手成立了一個領導小組,市委市政府也出臺了加強檢察公益訴訟的實施意見,市人大在行政執法管理當中,也明確了檢察機關的職能,使公益訴訟能夠有序地規范地展開。我們市檢察院在這過程當中,對一些重大的問題,它能夠提出司法的建議。你比如說我們有一個縣,在桑干河上,叫涿鹿縣。當時垃圾亂倒,縣檢察院就提出了(檢察)建議,向縣政府提的建議,這個時候我們市檢察院及時地把這個建議就報到了市委,那么市委政府聯合給我們開展集中的清理活動,沿桑干河再現了昔日的清澈。最關鍵剛才張檢也講到的問題,就是司法建議怎么落地,怎么執行,你光講建議,最后它不整改,怠于整改,這個時候作為市委要追責,對按時(間)建議不能整改的真正地提起訴訟,我們市委市政府要求政府及相關部門的責任人,要出庭,以此來倒逼責任落實。

  王端端:好,謝謝回書記介紹,我們也了解到我們張家口確實是拿出具體的措施,想了很多創新的辦法。那么在檢察公益訴訟的所有案例當中,環保確實占了相當大的一部分,那么這個制度對于環保問題的解決,對于綠水青山有什么樣的促進作用呢?

  別濤:檢察機關參與環境的公益訴訟,我從環保行政部門角度來看,我想有這么幾個關鍵詞,這是我個人最近這幾年的體會。第一它是必要的,第二它是有效的。為什么有效?是基于它是一支獨立的力量,是一(個)外部的監督機制。為什么必要?剛才教授也談到了,有種情況是“非不能也,實不欲也”,我認為行政機關它是有一定較強的能力的,但是如果沒有足夠的動力來推動它,它遇到了一定的阻礙和障礙的時候,困難的時候,它很可能就怠于履職。特別是剛才提到湖南的這個案子,是全球500(強)房地產開發的巨無霸,一個區縣一級的,長沙縣的環保局要跟它去做對抗,在我們的現實生活中,它的力量、資源可能縣環保局是面臨著實際的困難的。所以在這種情況下,檢察院作為一支獨立的法律監督機制(力量)從外部來監督。包括剛才黃石說的例子也是,檢察院出面,先禮后兵,報送政府的部門,甚至報送市委政府協調推動,同時推動多個部門來相互履職,否則的話,咱們就是要法庭上見。所以我個人最近(從)工作經歷我的觀察來看,人民檢察院參與包括生態環保領域里面的公益訴訟,它為我們環保的法律的實施提供了一(個)新的、獨立的、獨特的、有效的外部監督機制,所以我個人對它是非常看好,我也祝愿這個機制應該是行穩致遠。作為環保的行政部門,我們應該還是利用好這個法律提供的新的武器和新的機制。

  王端端:我想環保問題也是我們老百姓最能夠摸得到、看得著的問題解決得到的效果。那么在檢察公益訴訟當中,行政部門與檢察機關應該是一種什么樣的關系呢?我們也請張檢跟我們來說一說您的觀點。

  張雪樵:從公益訴訟的定位來講,我們首先是把它定位為公益之訴,公益是政府和檢察機關共同維護的目標。第二是督促之訴,你說目標是一致的,但是大家兩家看問題的角度是不一樣的,程序上的利益是不一樣的。如果實體利益完全不一致,比如說我們老百姓打官司,張三打李四,這個錢要么是你,要么是我,你怎么樣調和,真金白銀不會讓步的,因為實體的利益是最基礎的。正因為政府和我們檢察院,保護公共利益的實體目標是一致的,所以我們通過督促,能夠把問題解決,關鍵是剛才(生態環境部)的司長也講了,行政機關本身認識到想做好這件事,有時候是要借這個力。解決那個草原的問題,它不是一家,要有四家,若放在平時,你推我我推你,推到猴年馬月也不知,但是經過檢察機關是誰有責任就找誰,四家有責任全部帶上,這是一個新的工作機制產生的效果。另外一點我們把公益訴訟也定位為協同之訴,一個籬笆三個樁,三個樁各司其職,就會堅如磐石;如果少一個樁,就會風雨飄搖。所以政府與檢察機關它的協同關系,也是公益訴訟當中一個十分鮮明的、明確的定位。

  王端端:好,謝謝張檢。通過檢察公益訴訟這個制度,政府部門和檢察機關形成合力,得到了雙贏的結果,那么對于這一結果與當初設計的初衷,是不是完全一致的呢?

  周漢華:公益訴訟制度有沒有達到目標,我想從兩個角度來看,一個是從效果。行政公益訴訟制度,是十八屆四中全會提出來的,那么十八屆四中全會里邊,對于貫徹習近平總書記提出的,在每一個司法(案件)中都讓老百姓感受到公平正義,而且特別強調執法為民,那么從今天張檢、從地方和中央部委同志介紹的這些鮮活個案,這種實際效果來看,我想是完全達到了。應該說讓我更加感覺到振奮的是,機制上發生了變化,就是通過這個制度的設計,它就相當于產生了一個鯰魚效應,就是攪動了一個我們傳統上甚至有一點僵化、固化的格局,比如說行政執法的力度不足,然后很多違法的現象放任沒有人來負責,往往都是體制的問題存在,但是通過這種檢察機關提起公益訴訟的這種新的機制的設計,整個就使傳統體制就(被)撬動了,也像剛才主持人所說到的,它像一個杠桿,或者像一個支點一樣,使我們在整個在國家治理體系和治理能力現代化上面,我覺得是邁出了很重要的一步,所以我說它應該說超出了包括我們這些研究者的最初的預期。

  潘劍鋒:我也覺得這樣的一個目的,基本上或者說初步上是實現了。但是我們也要認識到,我們這項制度還是剛剛起步,其實還有很多問題,可以進一步值得我們思考。比如說就在行政訴訟領域,張檢講到這么一些例子,以及在實踐中發生的這些提出檢察建議的也好,提起行政訴訟的也好,一般來講都屬于不作為的行政機構,它是特別明確的,但是在社會現實中,有些可能發生了一些社會事件,但是到底是由什么樣的一種行政機構主管?它不是很明確,那么關于這一類事件檢察機關如何介入?以什么作為抓手?我覺得是值得思考的一個問題。

  王端端:王教授呢?

  王軼:西方有一句話是這么講的,它說事實之一頁,抵得上邏輯上之一卷。其實我們中國人就同樣的意思,有一句更精煉的話,那就是事實勝于雄辯。檢察公益訴訟可以說打通了不同分工、不同實現方式的任督二脈,能夠讓兩種不同的方式、途徑攜起手來,共同地實現我們所追求的目標。

  本期節目中,張雪樵大檢察官和在場嘉賓,圍繞生態環保這一檢察公益訴訟的重點領域,就檢察公益訴訟中檢方與行政機關的關系等熱門話題進行了深入探討。隨著檢察公益訴訟制度影響的日益擴大,人民群眾對它也提出了更多的希望和要求。那么,檢察公益訴訟能夠幫助老百姓解決哪些身邊的實際困難?面對騷擾電話、垃圾短信等關系老百姓切身利益的熱點、痛點問題,檢察公益訴訟制度又會施展怎樣的威力呢?《法治中國說·大檢察官說》——以公益的名義下集,將繼續為您呈現。

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